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如何貫徹落實《土地征收成片開發標準(試行)》

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索引號
620700039/2020-00585
文號
關鍵詞
發布機構
市自然資源局
公開形式
責任部門
自然資源部
生成日期
2020-11-20 11:07:24
是否有效

作 者:劉 銳 【中央黨校(國家行政學院)政法部教授、博導】

2020年11月5日,自然資源部印發了《土地征收成片開發標準(試行)》(以下簡稱《標準》),受到社會各界的期待和關注。自然資源部在《標準》制定過程中,多次組織相關領域專家學者深入討論,廣泛征求并反復斟酌、充分吸收了社會各界意見。可以說,《標準》的出臺,通盤考慮了我國時下國情和未來經濟社會發展需求,是貫徹落實新《土地管理法》、規范征收權力的需要。貫徹落實好《標準》,需要注意以下幾點:

牢把各項基本原則

《標準》只有七條,但明確了土地征收成片開發(以下簡稱“成片開發”)的基本原則、基本要求、基本流程和紅線底線。囿于我國各地在經濟社會發展等方面的巨大差異,為了給各地未來發展預留必要空間,《標準》堅持原則性和靈活性相統一,在劃定底線紅線的同時,對地方行使好成片開發權力提出了原則性要求。《標準》第二條規定,土地征收成片開發應當堅持新發展理念,以人民為中心,注重保護耕地,注重維護農民合法權益,注重節約集約用地,注重生態環境保護,促進當地經濟社會可持續發展。

堅持新發展理念、以人民為中心,是《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》(以下簡稱《建議》)提出的、“十四五”時期經濟社會發展必須遵循的原則。《建議》強調,把新發展理念貫穿發展全過程和各領域,構建新發展格局,切實轉變發展方式,推動質量變革、效率變革、動力變革,實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。《建議》要求,堅持人民主體地位,堅持共同富裕方向,始終做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享,維護人民根本利益,激發全體人民積極性、主動性、創造性,促進社會公平,增進民生福祉,不斷實現人民對美好生活的向往。《建議》還提出,堅持最嚴格的耕地保護制度。而注重保護耕地、注重節約集約用地正是堅持最嚴格的耕地保護制度的需要。成片開發,很有可能會大面積侵占耕地,或者對耕地造成潛在威脅。因此,要深刻領會《建議》精神,自覺將《標準》的貫徹落實與國家“十四五”規劃和二〇三五年遠景目標結合起來。

堅守四條底線紅線

《標準》規定了不少底線要求。貫徹落實《標準》,必須守住以下底線:

成片開發不得占用永久基本農田。新修正的《土地管理法》規定“國家實行永久基本農田保護制度”,并明確規定:經國務院農業農村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油、糖等重要農產品生產基地內的耕地;有良好的水利與水土保持設施的耕地,正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田和已建成的高標準農田;蔬菜生產基地;農業科研、教學試驗田以及國務院規定應當劃為永久基本農田的其他耕地,應當根據土地利用總體規劃劃為永久基本農田,實行嚴格保護。修正之前的《土地管理法》規定“各省、自治區、直轄市劃定的基本農田應當占本行政區域內耕地的百分之八十以上”,修正之后的《土地管理法》規定“各省、自治區、直轄市劃定的永久基本農田一般應當占本行政區域內耕地的百分之八十以上”。雖然對“百分之八十以上”的剛性標準有所弱化,但這只是根據各地基本農田占耕地比重情況做出的實事求是的修改,并不意味著基本農田比重要求的實質性降低。另外,成片開發不允許涉及永久基本農田,也與國家嚴格保護永久基本農田、將永久基本農田征收審批權保留在國務院的精神是一致的。目前,各地正在編制國土空間規劃和“十四五”規劃,這兩個規劃特別是國土空間規劃與《標準》的落地關系密切,建議地方統籌好永久基本農田劃定與成片開發。

已批準實施的成片開發連續兩年未完成方案安排的年度實施計劃的,不得批準成片開發方案。這是對各地成片開發的過程性動態控制,對于抑制地方政府盲目開發、濫用成片開發權有重要意義。而且,已經批準的成片開發連續兩年未完成方案安排的年度實施計劃,就表明過去成片開發方案的科學性、可行性論證做得不夠,沒有很好地貫徹節約集約用地原則。當然,從另一個角度看,這一禁止性規定也要求各地強化對成片開發方案的科學論證和嚴格執行。

成片開發方案應納入當地國民經濟和社會發展年度計劃,并報省級人民政府批準。成片開發的審批權在省級人民政府,而報批的一個基本前提是成片開發方案已經納入當地國民經濟和社會發展年度計劃。考慮到成片開發方案的編制要以當地國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃等為依據,因此,各地貫徹落實《標準》應從編制當地國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃等即開始統籌,將需要成片開發的重大項目納入當地國民經濟和社會發展規劃,在國土空間規劃編制時給成片開發預留一定空間。另外,成片開發方案的編制需要時間,聽取人大代表等意見也需要時間,征求農村集體經濟組織和農民意見并取得一定比例同意更需要時間,考慮到方案的報批需以成片開發方案已經納入當地國民經濟和社會發展年度計劃為條件,各地政府要做好成片開發方案與當地國民經濟和社會發展年度計劃的有效銜接。

成片開發方案應當充分征求成片開發范圍內農村集體經濟組織和農民的意見,并經集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。這是成片開發的程序性要求,同時也是底線要求,即未經集體經濟組織的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意,不得申請成片開發。成片開發和集體經營性建設用地入市在集體經營性用地方面有交集,成片開發的對象限于在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內的土地,而可以入市的集體經營性建設用地并不以城鎮建設用地范圍內的集體經營性建設用地為限。但成片開發對集體經營性建設用地入市的影響不小。一方面,成片開發的城鎮建設用地范圍內的土地可能涵蓋集體經營地性建設用地,從而壓縮可以入市的集體經營性建設用地。另一方面,即使對城鎮建設用地范圍外的集體經營性建設用地來說,在短期內建設用地需求特定的情況下,成片開發范圍的擴大必然導致集體經營性建設用地入市需求的降低。由于集體經營性建設用地出讓、出租等入市行為也需要經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,因此,規定成片開發需要經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,事實上意味著集體經濟組織成員在包括基礎設施、公共服務設施等建設在內的成片開發與純粹的集體經營性建設用地入市之間進行權衡選擇,這在一定程度上也有利于制約政府濫用成片開發權力。

不斷增強程序意識

《標準》規定了成片開發的基本流程,各地在貫徹落實《標準》的過程中要重視其中規定的程序,更要重視程序的正當化。

熟練掌握《標準》規定的程序。根據《標準》規定,成片開發要經過編制方案、征求意見、納入當地國民經濟和社會發展年度計劃、專家委員會論證、批準方案等階段。一是縣級以上地方人民政府編制方案時,要以當地國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃等為依據,充分聽取人大代表、政協委員、社會公眾和有關專家學者的意見。二是方案編制后,充分征求成片開發范圍內農村集體經濟組織和農民的意見,并經集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。同時,將方案納入當地國民經濟和社會發展年度計劃。三是對于地方政府編制的方案,由省級人民政府組織的專家委員會從方案的科學性、必要性角度進行論證。論證結論作為批準成片開發方案的重要依據。四是省級人民政府在專家論證意見的基礎上,對方案進行審批。

進一步推進《標準》規定程序的正當化。《標準》在程序方面的一個突出亮點是要求省級人民政府組織人大代表、政協委員和土地、規劃、經濟、法律、環保、產業等方面的專家組成專家委員會,對成片開發方案的科學性、必要性進行論證,且要求論證結論應當作為批準成片開發方案的重要依據。應該說,以上關于專家委員會構成及其論證結論作用的規定還比較原則,未來各地在貫徹落實《標準》過程中,應在專家委員會的構成及論證制度建設方面進一步突出程序的正當性,以避免專家委員會制度成為“擺設”或者專家委員會論證程序“空轉”。為此,建議各省級人民政府在專家委員會制度建設方面突出以下幾點,以增強程序的正當性:一是專家委員會的構成方面突出廣泛性。《標準》要求組織由人大代表、政協委員和土地、規劃、經濟、法律、環保、產業等方面的專家組成專家委員會,這就意味著專家人數不宜過少,至少保證每一個方面都有一名代表。二是專家構成上要突出中立性、專業性。如韓國的土地征收委員會中,要求非公務員身份的委托委員過半數,且由具有豐富的公用征收經驗、學有專長的專家學者組成,任期為2年。而且,法律規定了征收委員會委員獨立行使權力的保障機制。各省在組建專家委員會時,有必要借鑒韓國的做法,確保非公務員身份的專家過半數。另外,為了確保專家的中立性,建議省外專家應超過一半。三是專家論證時應確保專家的中立性,與某成片開發方案有利害關系的專家應主動回避或建議回避。

突出嚴格這條主線

貫徹落實《標準》,必須突出“嚴格”二字。主要理由如下:

部分標準本身比較模糊,必須從嚴方能彰顯制度目的。《標準》第六條規定的不得批準成片開發方案的情形中,有兩項標準比較原則:一項是“市縣區域內存在大量批而未供或者閑置土地的”,另一項是“各類開發區、城市新區土地利用效率低下的”。此外,第三條規定依據國土空間規劃確定的一個完整的土地征收成片開發范圍內基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地比例一般不低于40%也比較原則。《標準》在這些重大問題上采取模糊處理辦法是不得已而為之,畢竟我國各地的情況差別很大,如果規定“一刀切”的標準,可能對地方經濟社會發展造成嚴重束縛。必須指出的是,這些原則規定絕不意味著中央對土地征收成片開發行為的寬松態度。在經濟受國際環境及疫情影響、地方財政壓力增大、債務風險提高、舊城改造成本上升、其他類型征收受到嚴格限制的背景下,成片開發這一可能為地方經濟社會發展帶來活力的權力,被濫用的風險也在增大。各地在貫徹落實《標準》過程中,可以結合地方實際,制定具體規定,提出剛性約束指標,從嚴有效規范成片開發行為。

逐步縮小土地征收范圍是我國土地征收制度發展的必然趨勢。從世界范圍土地征收制度發展演變看,基本呈現出征收的公共利益條件認定越來越嚴的趨勢,而且越是發達國家和地區,征收的公共利益認定越嚴。我國《土地管理法》之所以將成片開發也有條件的納入公共利益范圍,也是基于對我國當前及未來一段時期發展所處階段科學研判的結果。事實上,將成片開發納入征收公共利益類型是《土地管理法》修正過程中爭議比較大的一個問題。畢竟成片開發中不可避免會涉及一般人觀念中的經營性用地。從比較法上觀察,能夠促進經濟落后或就業困難地區經濟發展或增加就業機會也有可能被認定為公共利益,只不過這種認定在實質上或程序上有嚴格限制。我國《土地管理法》修正時,在“縮小征地范圍”的原則下將土地成片開發也作為一種公共利益類型,伴隨著我國經濟社會的快速發展和權利保護要求的進一步提高,土地征收范圍越來越限縮、成片開發越來越受限是必然趨勢。各地在貫徹落實《標準》的過程中,對《標準》的掌握應越來越嚴,只有如此,方可與土地征收標準越來越嚴的趨勢吻合。

從嚴是有效平衡公共利益與私人利益的需要。征收是通過國家權力強制限制私人權利,從而實現公共利益目的。征收權力運用越多,對私人權益的限制越多,同時對集體經營性建設用地入市的空間壓縮越大。在《土地管理法》明確允許集體經營性建設用地入市的背景下,從嚴限制土地征收成片開發,是保障集體經營性建設用地入市順利開展,進而實現集體經濟組織和農民土地權益的需要。各地在貫徹落實《標準》的過程中,一定要注意成片開發和集體經營性建設用地入市關系的協調。

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(本文僅代表個人觀點)

附件:自然資源部關于印發《土地征收成片開發標準(試行)》的通知


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